党纪学习教育党课讲稿：党纪与国法关系研究

党纪学习教育党课讲稿：党纪与国法关系研究

党的十八届四中全会提出“党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己”，延伸出“党纪严于国法，国法高于党纪”的普遍共识。随着党对中国特色社会主义法治实践全面领导不断深入，党纪在更多层面上与国法紧密关联。党纪与国法在法治体系内部逐步由相对分离发展为相互交融，二者的关系也进一步得以延展，并呈现出类型化特征。以此为视角，可以将党纪与国法的关系概括为并行不悖、结构耦合和衔接协调三种类型。

一、党纪与国法的并行不悖关系

党纪与国法的并行不悖关系是指党纪与国法在各自体系内运行而不相违背。构成这一关系的前提是党纪与国法在共同遵循法治原则下相互独立、遵循不同的逻辑运行方式、党纪与国法并行应遵循“不违反”原则。

（一）党纪与国法在共同遵循法治原则下相互独立

从社会学角度来看，法律是社会规范体系中最重要的规范形式，此外还包括团体规章、行业规范、道德规范等。而法律是公民的最低行为准则，其他规范都不能突破法律规范的“底线”。在现代社会，社会组织或团体为实现其组建宗旨，都可以在法律积极明确授权范围或消极默许范围内自主制定规章制度，用以调整组织事务、规范组织成员行为。因而遵循国法是党纪与国法相互独立的前提。党的十八届四中全会将“完善的党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系之中。一方面，表明了党内法规与国家法律在法治体系中呈现出一种价值同向性关系。另一方面，党规与国法在法治体系中各自承担不同的法治任务。党内法规与国法相互独立，实际上是同一法治体系之下各自分工不同。党内法规必须在遵循法治的前提下运行。党纪作为党内法规体系中的惩戒性条款，主要作用在于对违背党的理想信念、违反党内政治纪律、组织纪律和道德要求的党员行为进行党内处分，目的是为了保证党内一切规矩得到遵循。与之相对应的是国法体系中的惩戒规范。众所周知，国家法律仅对公民实施的扰乱社会秩序、妨害公共安全、侵犯他人人身权利、侵犯公私财产等行为进行规范。这与党纪在惩戒对象、惩戒方式和惩戒结果方面多有不同，在此维度中党纪与国法的独立关系得以明晰。

（二）党纪与国法各自遵循不同的运行逻辑

党纪与国法的逻辑理念不同。党纪以政治纪律为首要纪律，以树立党的权威，做到“两个维护”为核心目标，对一切违反政治纪律和破坏党中央权威的行为予以惩戒，党纪的价值在于保障政党目标实现。党纪之所以能够成为国家法治的重要环节，取决于中国共产党自身具有先进性，代表了人民的意志和利益。因而，党纪的运行逻辑在于维护党的权威、强化党的组织、统一党的意志并不断加强党的建设。自人类历史上制定出第一部法律以来，对于法律应有的价值探索就未曾停止。对于“恶法非法”抑或“恶法亦法”始终是自然法学派与实证主义法学派所争论的焦点，直到现代社会“良法善治”成为法治的基本理念，法律所内含的公平正义价值已获得普遍认同，保障人的权利与尊严也被作为现代宪法的核心思想。

党纪与国法的评价标准不同。党纪的逻辑起点在于如何保证党的先进性。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，“两个先锋队”的性质决定了党员应当有崇高的道德品格、个人修养和奉献精神，因此党纪必然对党员作出道德评价，并发挥型塑党的崇高道德之功能。党纪不以国家强制力保障实施，而以党中央权威和集中统一领导约束党员的政治行为，以价值和人格感召力为引领，以监督与问责为手段保障实施。由此思想教育与行为规制的双重方式构成了党纪运行的基本逻辑进路。党纪不仅“长牙”“带电”，也注重“惩前毖后，治病救人”。与此相对应，法律则以假定条件、行为模式和法律后果构成的“三要素”作为法律关系产生的前提，以行为的“合法与非法”为判断标准，对主体行为造成的客观结果进行法律评价而非道德衡量。

党纪与国法的道德性程度不同。如果按照富勒关于“愿望的道德”和“义务的道德”分别作为人类行为的最高要求和最低要求划分标准，党纪所确立的行为标准即属于“愿望的道德”范畴，国家法律相应属于“义务的道德”。这是由于党纪建立在党组织的政治理念和指导思想基础上，以服务于党的组织活动需要为根本目标。党要保持先进性，就要成为社会道德的楷模，以更高的道德规范约束党员。然而这一道德规范并不具有国家强制力，党纪的强制力来自党长期形成的权威和党员的“身份认同”，违反党纪的后果是警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍，更为严重的是党员将失去作为执政党成员的身份。而国法在实施过程中需要遵循平等保障、程序法定等原则。可见党纪与国法不同的规范定位和运行逻辑成为二者相互独立的基础。

（三）党纪与国法并行遵循“不违反”原则

任何规范都不能违反法律的规定。广义上的党纪包含党的纪律和党的规矩。xxx指出：“党内规矩是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规范和规则。党的规矩总的包括什么呢？其一，党章是全党必须遵循的总章程，也是总规矩。其二，党的纪律是刚性约束，政治纪律更是全党的政治方向、政治立场、政治言论、政治行动方面必须遵守的刚性约束。其三，国家法律是党员、干部必须遵守的规矩，法律是党领导人民制定的，全党必须模范执行。其四，党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例。”宪法规定“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”法律是国家强制性规范，意味着党纪也不能突破宪法法律的界限，党纪与国法应以“不违反”为基本原则。目前对党纪与国法存在不得“相抵触”或“不一致”的主张需进一步商榷。在我国“抵触”和“不一致”作为法律冲突的情形，是指两个规范在内容上的“非同一性”。“抵触”是指两个或多个法律规定之间存在直接冲突、相互排斥或无法同时遵守的情况。“不一致”是指两个或多个法律规定之间存在矛盾或不协调的情况，但并非直接的冲突或排斥。从冲突的结果来看，抵触的结果导致绝对无效，表现为一种排斥性的不相容；不一致的结果并不必然导致无效，表现为一种择一性的不相容。并且《立法法》将“纵向”法与法之间的法律冲突称为“抵触”，把“横向”法与法之间的冲突称为“不一致”。可见党纪与国法之间的效力并不能当然地适用“不抵触”，党纪与国法是对同一主体在不同层面的活动作出规范，党纪注重塑造党员道德修养，统一党员的政治意识，而国法对这些领域并未涉及，国法以实现秩序、公正、人权、效率与和谐为目标，通过规范公民的行为建立社会普遍的法律秩序。由此表明党纪与国法不存在抵触或不一致的可能性。国法高于党纪，是指党纪不能存在违反国法的情形。

党的十八大提出：“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。”明确了依规治党必先在法治范围内展开，实际体现了党纪与国法的“不违反”原则。在违反法律的情形中，需要判断被调整对象的行为是否在其调整的规范要求之内。这与党员的双重身份具有密切关系。党员既作为国家公民又作为政党成员，法律身份与政治身份在“不违反”原则下相互独立并存。在法治框架内党员政治主体身份不能减损其作为法律主体的完整性，也就是党纪对党员的约束不能突破法律约束公民的界限。党纪不违反国法分为两种情形，一是党纪不得违反和超越宪法与法律的规定，不得赋予党组织和其成员任何法外特权。二是党章规定的“不违反宪法法律”条款，在不违反党的政治主张前提下，不能克减党员作为公民应当具有的权利。可以说，对党纪与国法不应进行效力高低的比较，而是在“法不禁止即可为”的前提下，以党纪不违反国法保证二者的独立性。

二、党纪与国法的结构耦合关系

结构耦合源自对生命系统自创生特征的研究，认为系统内部各要素之间运作具有封闭性和独立性，同时系统作为整体与环境相互影响从而产生互动关系。结构耦合现象是对事物间交互作用现象的描述。党纪与国法作为社会规范系统中的不同类型，随着党的领导进一步加强而呈现出结构耦合关系。

（一）党纪与国法共同遵循党的领导

20xx年宪法第一条规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，党的领导条款成为重要宪法规范，进而成为每个公民的基本义务。修改后的十九大党章规定“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。因此党纪的影响力已不再局限于党内规范对党员个体的约束，而将拓展至对权力运行秩序的塑造上。党的十九届四中全会提出：“健全党总览全局、协调各方的领导制度体系，并将坚持党的领导作为推进全面依法治国的基本原则。”xxx指出：“全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”坚持党的领导在党纪规范体系中居于首要地位，党纪确保党的意志得以执行，约束全体党员共同遵守党的领导，同时宪法规定了党的领导条款，遵循党的领导成为国法体系中的重要原则。因而党纪与国法的结构耦合关系体现为共同以遵循党的领导为基本原则。

（二）党纪与国法共同制约公权力

党的二十大报告指出：“坚持和加强党的全面领导。坚决维护党中央权威和集中统一领导，把党的领导落实到党和国家事业各领域各方面各环节。”由于法治国家建构需要权威，使得党与国家权力之间呈现出一种高度关联。党既是行使权力的主体，也是制约监督权力的主体，而如何制约公权力始终是政治系统和法律系统共同的目标。因此以何种方式制约权力就成为党和国家共同需要解决的问题。xxx指出：“如果管党不力、治党不严，人民群众反映强烈的党内突出问题得不到解决，那我们党迟早会失去执政资格，不可避免被历史淘汰。”面对这一现实，中国共产党找到了跳出历史周期率的第二个答案：“坚持自我革命”，完善党的自我革命制度规范体系。

坚持制度治党、依规治党，以党章为根本，以民主集中制为核心，完善党内法规制度体系，增强党内法规权威性和执行力，实现了以法治方式约束权力运行秩序，完善了权力监督制约机制，在此过程中党纪发挥着保障依规治党实现的功能。

以法治方式规范公权力的运行成为政治系统与法律系统产生结构耦合的契机，法律系统能够通过建立稳定规范的制度，实现限制公权力的目标，使权力在法治轨道上运行。可以说，要将“权力关进制度的笼子”，需要党规与国法共同发力，协同一致。健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，党纪不可避免将涉及到对国家各权力运行关系的调整，产生影响国家权力运行的结果，党纪调整范围也不可能仅局限于党内范畴。党的十八大以来，党颁布了《党政机关厉行节约反对浪费条例》《党政机关国内公务接待管理规定》《因公临时出国经费管理办法》《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》和《省（自治区、直辖市）纪委书记、副书记提名考察办法（试行）》等规范，以构建权力制约制度，形成了以制度约束权力的模式，实现了“将权力关进制度的笼子里”效果。党纪与国法协同发力，共同将权力运行纳入到法治轨道。

（三）党纪与国法共同约束国家公职人员

对公权力最直接最有效的监督，就是对公职人员廉洁性的监督。中国共产党作为执政党，党具有对组织内部成员和国家政权机关成员进行管理的权力。目前世界上绝大多数的国家，公民参与行使国家权力前提是先加入政党，具有党员身份才能有机会运用政党的政治资源，参与到国家政治权力之中。在政党的施政纲领确立后，每个争取担任重要官职的候选人都要接受这个政纲，并在当选后以政纲为行动指南。中国共产党则以更博大的胸怀，确立了“五湖四海、任人唯贤”的干部任用原则，没有在非党员参与国家权力的环节设置身份障碍，但要依照党组织的原则对其进行“管理”，以确保公权力的廉洁性。

西方国家中，政党一旦通过赢得大选成为执政党后，执政党的活动由国家颁布《政党法》加以调整，以国家法律体系调整官员的选拔和任用。德国《政党法》中详细规定了政党内部秩序。各国都以法律对公职人员作出更严格的约束，例如采用财产公开等方式，使其接受社会监督，从而向公众展示出执政主体的廉洁性。党的领导地位决定了只能由其自身约束公权力，党组织与党员尤其是党的领导干部之间形成了与公权力机关相似的权力支配关系。党可以自行制定具有内部效力的系列规则，以规范党的成员、组织和工作制度，明确党员权利义务、限制党内权力恣意。可见，从规制对象上看，中国共产党的廉洁性主要体现在腐败治理和权力约束两个方面。

预防腐败是国家法律进行权力制约的重要内容，使得党纪与国法在约束公职人员廉洁用权方面发生结构耦合。例如，中央颁布《关于领导干部报告个人有关事项的规定》《关于党政机关厉行节约制止奢侈浪费行为的若干规定》等党内规范都涵盖了所有公权力主体。可见党纪与国法的结构耦合表现为党纪和国法对公职人员的约束“严于”普通公民，是为了保障对公权力运行的有效制约和监督，确保权力不被滥用。党的十八大以来，法治作为党纪与国法发生结构耦合的连接点，通过借助公开、明确、稳定、复杂的制度体系使权力受制于规则，以防止权力被任意行使。

三、党纪与国法的衔接协调关系

在党纪与国法并行不悖、结构耦合之外，还存在衔接协调关系。从文本含义来看，衔接协调是指两个事物之间既能够首尾相接，又能搭配适当。党纪与国法建立了规范党员和公职人员依法履职、廉洁用权的共同目标，进而形成了反腐合力。党的十九届四中全会提出，坚持和完善党和国家监督体系，通过构建“纪检—监察”体制以强化对权力运行全过程的制约和监督，是为了实现法治体系下党纪与国法协同一致，防止出现以往党纪与国法在权力监督中的“空白”或“重合”的状态，实现违纪、违法与犯罪三种状态之间转化的“有序衔接”。

（一）防治腐败需要党纪与国法协调一致

在依法治国与依规治党相统一的背景下，党纪与国法本身就具有相容性，呈现出协调一致的关系。协调一致并非相互混同，而是党纪与国法在各自体系中约束相应对象。权力腐败的核心问题是人的腐败而非权力本身的腐败。在以往纪法分立模式下，对不具有党员身份的公职人员不构成犯罪的轻微违法行为往往缺少处分依据。但是由于身份的特殊性，许多公职人员的职务违法甚至犯罪都是以违反道德为开端的。因此提高道德品行标准是有效约束公权力、保证公职人员廉洁性的重要方式，监察体制改革的目的正基于此。《政务处分法》中规定的公职人员六类违法情形基本涵盖了《纪律处分条例》中的“六类纪律”，形成了《纪律处分条例》规定的政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律等六类。与《政务处分法》中“六类行为”的协同一致，从而形成了党纪国法共治的效果，能够弥合以往党纪与国法之间的空隙。

（二）党纪与国法的衔接协调关系表现为“纪在法前”

xxx在中央纪委六次全会上强调：“要把纪律建设摆在更加突出位置，坚持纪严于法、纪在法前。”表明纪严于法、纪法衔接的关系。“纪严于法”是指与国法相比，党纪对于党员行为的约束范围广于国法，起点低于国法。国家监察体制改革中就践行了“把纪律和规矩挺在法律前面”的原则，从而构建了从党纪处分到政纪处分再到刑事处罚的“渐进式”问责方式。《纪律处分条例》中规定了监督执纪的“四种形态”：即经常开展批评和自我批评、约谈函询，让“红红脸、出出汗”成为常态；党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数；党纪重处分、重大职务调整的成为少数；严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。表明了党纪与国法不同状态的转化适用具有先后次序，必然涉及到党纪与国法之间的衔接关系。《纪律处分条例》第四章专门规定了对违法犯罪党员的纪律处分，与之相对应，《监察法》第xx条规定了监察委员会监督、调查、处置职责，规定了监委既有理想信念宗旨教育，又具有职务违法和职务犯罪调查的职能。实现了党纪和国法的有效衔接。

（三）党纪与国法在纪检监察权行使中形成衔接关系

由于违纪、职务违法和犯罪之间呈现出递进关系，以往多个主体治理的模式下，易于产生不同责任混同或者遗漏的问题。实践中大量案件都是由纪检部门首先介入，随着调查不断深入发现存在严重违法或犯罪的问题。最终移交国家机关依法处理。对此，20xx年修订的《纪律处分条例》第二十九条已作出了相应规定：“党组织在纪律审查中发现党员严重违纪涉嫌违法犯罪的，原则上先作出党纪处分决定，并按照规定给予政务处分后，再移送有关国家机关依法处理。”可见按照目前执纪—监察的顺序，由纪检机关首先介入案件，若发现违反法律的，再移交国家机关处理，由此产生了纪委监委与其他机关线索移送和处置的基本规则程序上衔接的必要。例如在审查调查阶段，前期的调查都是纪检部门进行，随着证据的移交要适用于司法机关审理，按照执纪程序取得的证据应当与诉讼阶段的证据规则相衔接。合署之后的执纪审查部门既要执纪也要执法，违纪、违法和犯罪调查将同时启动、同步进行。需要三种形态的执行程序之间能够及时转化。目前《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》与《监察法》共同对于线索受理和移送规则、处置程序和方式、立案调查协作、调查手段等程序作出规定，保障了执纪与执法程序之间的衔接，未来将当进一步在移送起诉、证据规则等方面实现进一步衔接协调。总之，在依规治党和依法治国不断深入背景下，党纪与国法之间在更多层面、更深层次和更多领域中都产生重大的关联。对于党纪与国法类型化的分析，是运用类型化思维使本属于不同体系的党纪与国法呈现于同一个逻辑层面之上。在此基础上分析党纪与国法间形成的不同关系，表明新时代党纪与国法协同共治的效果，共同承载着以法治方式加强党和国家治理的价值意涵。